万亿社会投资止于“民非”制度

郝治年

万亿社会投资止于“民非”制度

“民非”制度改革符合国家利益、人民福祉，其最大的难点、也是最容易突破的一点是：愿不愿意挑开“民非”制度“假私济公”这层“窗户纸”。
今年春节，95岁老母在温州家中不慎手腕骨折，医院不愿收住，保姆不懂护理，只好由两位年过七旬的姐姐和哥哥、嫂嫂日夜值班陪护。二姐终于累到卧床。
母亲好不容易养活养大五个子女，老了老了，却不忍子女辛苦照顾自己，常常祈求上帝：“快带我去天堂吧！”兄弟姐妹聚在一起时，总讨论一个话题：我们再老了怎么办？赶紧找好老人院，需是有医疗、护理条件的，最好带临终关怀。指望下一代照顾我们终老可指不起。

可话又说回来，举目四望，上哪儿找这样的老人院？即使找到了，还不知能否付得起钱？
按照联合国“一个国家60岁以上人口达到人口总数的10%即为老龄化”的标准，中国已经“未富先老”。2011年，全国60岁以上老年人为1·78亿，占人口比重为13·3%，到2030年，这个比例将会翻一番，约达27%。被称为“老人国度”的日本，60岁以上老人占人口比例为20·5%。中国正在超级“老人国”迈进。
在中国，养老服务事业和产业发展非常滞后，市场供应呈严重稀缺局面。根据中国老龄委提供的数字：2012年，养老产业的市场需求约为1万亿元，而实际只能满足1000亿元。按照国际用标准每100位老人需要5张养老院床位计算，全国共需养老床位800万张，而目前仅能供应266万张。因为独生子女政策，实际上中国对养老床位的需求量更高。
建有近千间高品质老年公寓的上海“亲和源”，是注册于民政部门的民办非企业单位（以下简称“民非”），投资规模很大，管理服务水平也相当高。但其投资人对自己的尴尬处境不无困惑，曾对笔者说：“我们这个机构的名称叫‘非男非女’（民办非企业），投资来自私人，性质属于非营利？？”面对他的调侃，笔者不敢深谈，一深入，好多问题说不清。
依据《企业所得税法实施条例》对非营利组织的定义和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，“民非”机构面临“五不”政策困境：首先，投资人（法规称“投资人”）对该组织不享有任何财产权利；其次，不得分红；第三，不能向银行贷款；第四，不准设立分支机构；第五，许多机构不能获得免税优惠。
除了*政*府*直接管理的公立养老机构，国家把民办养老机构划分为公益性和商业性两类。投资创办养老机构，并想获得国家对养老产业的优惠政策，须在民政部门申请“民非”注册，同时接受投资资产归社会所有、不能分红及资产不能用作抵押融资等法律规定的条件。你想办商业性养老机构，那就去工商注册，自然，国家扶持民办养老机构的一切优惠政策也与你无缘。
商业性养老项目难以平衡日益高企的商业地价成本和房地产税费，要么定位高端、高收费，要么重套现快的“养老地产”，轻专业配套的养老服务，以规避投资风险；而开发同样品质的产品，公益性养老机构却可得*政*府*政策性供地和其他优惠政策，成本大大降低。一些投资者在权衡成本之后选择了“民非”模式，但“民非”模式又意味着要放弃财产所有权，让更多的投资者望而止步。

       尴尬的“民非”投资人

处境尴尬的不只是养老产业。截止2011年底，全国共有“民非”20·4万个，其中教育类占51%，社会服务类占16%，卫生类占11%。教育类“民非”的主体是民办学校和培训机构；卫生类“民非”的主体是民办医院和珍所；社会服务类“民非”中有大量民办养老机构。这三大类“民非”的数量约占全部“民非”的70%以上，投资总额量占90%以上。投资主体是私人资本，而非公益慈善捐赠。
中国教育、医疗卫生和养老事业亟待发展，光靠*政*府*投入，远远不能满足社会需求。1998年出台的《民办非企业单位登记管理暂行条例》的积极意义在于，国家把过去完全由自己控制和管理的一部分公共服务领域让出来，设计了一个公私、社企模糊的空间来吸引社会投资。如果没有这种设计，这些领域连现在的投资规模都不会拥有。
问题是，中国慈善事业还处于初级阶段，并没那么多慈善捐款来办公益事业，恰恰是商业资本接驳“民非”制度进入公益领域，才有了中国“民非”今天的发展局面。这些投资人中不乏心怀社会理想者，但他们并非出于捐款动机，而是进行着一项投资选择。全国有上万家在民政部门注册的民办医院和珍所，而李亚鹏、王菲夫妇创办的北京嫣然天使儿童医院，据称是建国以来第一家儿童慈善医院。
当你到一家口腔珍所花1000元镶了一颗牙时，你有没有感觉到是在接受一家非营利组织的服务？事实上，这家珍所的登记证书写的是非营利社会组织。在全国10万家教育类“民非”中，用捐款设立的纯粹非营利性机构更是凤毛麟角。
笔者无意否定私人投资的“民非”在我国教育、医疗卫生和养老事业发展中所作出的巨大贡献，正是基于对这种贡献的肯定，当发现“民非”制度存在的私人资产与社会资产、营利与非营利、私益与公益之间的含混不清，以及这种制度漏洞对公益原则、市场规则、私人财产权益和*政*府*管理造成的巨大不确定性和隐患时，如芒在背，故一再呼吁：改革“民非”制度，解放社会投资。

    “假公济私”埋下“四宗罪”

“民非”制度的现状和影响，可用四句话概括之：
一曰：“关门打狗”。对于私人投资于“民非”的财产要被“充公”，不少投资人并不知情，等明白过来为时已晚。北京某上市公司就申办了一家“民非”，到股东要求分红时，才知所投资产已经不归公司所有，分红则属违法，股东闹着要撤资。温州市民政局局长李爱燕也对“民非”制度“假私济公”的合理性提出了质疑：“三类‘民非’（教育、医疗卫生和养老）如果出资方不是以捐赠的意愿来做，实际上是一种投资行为，谁投资归谁所有，这很正常。一个项目投下去就是十几个亿的并不少见，这样大规模的项目，全让国家去做也做不到，寄望于民间资本通过捐赠来做也不现实。完全不求回报，那太理想化了。”可见，“关门打狗”并非良策。
二曰：“逼良为娼”。说私人拿钱投资“民非”不求回报，谁也不会相信。关门被打的“狗”转眼就可能变成“狼”。财产姓“公”了，但控制权还在私人手里，一定会想办法把投资挣回去。除非人性改变了，上述逻辑一定成立。“假公济私”的制度设计，制造了一种经不住推敲的“社会所有的公益组织”虚幻景象，并对“民非”的非营利性和公益性构成了直接威胁。电视剧《温州一家人》中，周老顺在上世纪80年代个人出资办企业分了红，就因为企业戴了集体的“红帽子”，被以贪污罪判刑。联想到“民非”制度的法律红线和现实状态，令人不寒而栗。
三曰：“抑制投资”，满足老龄化社会对养老服务的需求，主要不是靠*政*府*直接投资，而是靠公共政策撬动社会投资，惠及亿万民众。数据显示，未来几年，我国养老服务市场需求在3万亿元以上，养老服务就业岗位需求超过千万，但目前的服务量和就业人口都只是一个零头，这其实是养老产业政策导向造成的：要想得到政策扶持，就只能注册为“民非”，戴上公益“红帽子”，并拱手献出私人财产；选择市场模式，公共政策将不光不顾（不给阳光，勿论照顾）。这样的制度安排，不仅阻滞了万亿社会投资和商业资本进入养老产业，对于需要公共政策阳光普照的老人群体及其家庭也未必公平。
四曰：“寻租天堂”。如果上述第一、第二条成立，就不难产生一个疑问：这么多私人投资、有盈利需求的“民非”是如何顺利通过相关*政*府*部门年检的？据一些“民非”朋友讲：“打点关系是免不了的”。在“民非”公私含混的生态系统中，那些真正的非营利组织反而非常难“混”，因为他们需要捐赠支持，不可能拿捐款去请客送礼。除了暗的，还有明的。如上海市非学历教育类“民非”若要通过教委的年检，就需把营业收入的10%押到教委指定的账户，名目为“保证金”，以防这些机构收费后“携款潜逃”。按此办理，上海市这类“民非”中凡坚持非营利公益服务的八成得关门，能存活下来的只剩那些暴利机构了。假设*政*府*要求个体工商户把营业额的10%当“保证金”押到管理部门，个体工商户肯定要造反，而上海的教育类“民非”没有一个敢吭气，个中奥秘值得探究。

      “民非”改革与社会企业潮流

“民非”制度改革的首要任务是终结“假私济公”。
历来敢为人先的温州市最近推出了“公益新政”：确认登记为“民非”的学校、医疗机构和养老机构，出资财产属于出资人所有；投入满5年后，在保证不撤资、不影响法人财产稳定的前提下，出资人产（股）权额经单位决策机构和行业主管部门同意，可以转让、继承、赠与在扣除举办成本、预留单位发展基金以及提取其他有关费用后，尚有结余的，允许出资人取得一定的合理回报。
有舆论、质疑温州的新政策“违法”，可回顾中国的改革历程，哪一项改革不是突破既有法律法规框框的制度创新呢？
李克强总理在十八大后指出：推进社会体制改革，“要坚持政事分开、管办分开、事业和财产分开、营利性与非营利性分开”。
是否可以解读为“民非”制度改革的方向？
民政部部长李立国亲临温州，表扬温州“公益新政”的系列文件“是全国最先进、最完善、最有意义的一套文件”。
是否可以解读为给“民非”制度改革的破冰之举撑腰？

对私人投资“民非”的资产进行确权，涉及到复杂的产权评估认定，包括*政*府*政策性供地溢价部分的分割、社会捐赠资产的权益核定等。确权后，国家和社会捐赠的投入，应让利与民，不求回报；私人投资的部分，应确认其享有一切财产权益。“民非”有了真正的“法人”财产权地位，一切行为均有相应的法律法规可遵循和规制。比如，“民非”财产属社会所有的规定，使其失去了向银行融资的权利，一些民办学校和养老机构图谋发展需要融资，只能靠借民间高利贷，做大做强几无可能。
“有恒产者有恒心。”
投资确权能让占全国20多万家“民非”总数70%以上、投资总量占90%以上的私人投资的“民非”走出混沌，拨开雾霾，找到发展方向，看到光明和未来，让他们堂堂正正地甩开膀子大干。
运用商业手段、实现社会目的的社会企业运动，已经成为世界公益创新的潮流。英国现有6·8万家社会企业，占英国所有企业数目的5%，创造了100万个就业岗位，2011年为英国经济贡献了240亿英镑的GDP.
社会企业在中国哦也早有实践，残疾人福利企业和小额贷款扶贫企业，就属典型的社会企业。绝大多数民办养老服务、教育、医疗卫生类“民非”，以及一部分社会服务、商务服务、科技服务、文化、体育类“民非”，也具备社会企业的基本特征。这类“民非”与社会企业的最重要吻合点是：资金来自投资而非捐赠；可持续发展依靠服务收费或产品销售，而不是消耗捐赠资源。与非营利组织相比，社会企业不仅有社会目标，还有明晰的产权结构和财务收益目标。
如果按照社会企业的思路来进行“民非”体制改革，中国便可望跻身世界社会企业大国行列。一旦鼓励社会企业发展的法律制度和配套政策出台，预期能撬动数以十万亿计的社会投资（国外称为社会影响力投资Sociial  Impact  Invvestment）进入社会需要、国家鼓励的养老、教育、医疗卫生、科技服务、文化、体育、残疾人、儿童、妇女、社区服务、扶贫开发、公平贸易、环境保护、有机农业等产业，满足社会多层次需求，提高第三产业在国民经济中的比重，拉动内需，扩大就业。这项改革对于中国未来十年、二十年经济发展的贡献，就留待经济学家们来研究吧。
改革“民非”制度，解放社会投资，将助推社会企业在中国的兴起，让中国走到世界公益创新潮流的前沿。
“民非”制度改革可以与*政*府*简权放权、购买社会组织服务和事业单位改革相呼应，形成*政*府*、社会组织和企业三个部门的良性互动与有效合作，促进经济社会的良性发展。诚如此，实现李克强总理提出的建立“惠而不费”的公共服务发展新机制，则前景可期。
无需赘述，“民非”制度改革符合国家利益，人民福祉，其最大的难点、也是最容易突破的一点是：愿不愿意挑开“民非”制度“假私济公”这层“窗户纸”？


作者简介
徐永光：南都公益基金会理事长、中国基金会中心网理事长、中国青少年发展基金会副理事长、“希望工程”创始人。

郝天祖

老人幸福晚年是事，*政*府*应该摆上议事日程了。